Rättssäkerhet

En parlamentarisk kommitté vill att regeringen skall kunna ge sig själv rätt att utlysa undantagstillstånd och inskränka grundläggande fri- och rättigheter.

Efter pandemin tillsattes en parlamentarisk kommitté för att utreda möjligheten att utlysa undantagstillstånd. Detta efter att den då sittande regeringen upptäckt att det fanns konstitutionella begränsningar för vad den kunde göra.

I vintras presenterades förslaget »Stärkt konstitutionell beredskap« (SOU 2023:75). Här föreslås regeringen få utökad delegerad makt vad gäller »normgivning«. Vilket i sammanhanget betyder rätten att snabbt stifta eller ändra lagar och förordningar utan att behöva invänta riksdagen. (Det vill säga undantagstillstånd.)

Enkelt uttryckt är förslaget en tvåstegsraket:

1. Riksdagen kan med kvalificerad majoritet (3/4) ge regeringen rätt att på egen hand utfärda förordningar på i princip vilket område som helst – inklusive skatt, inskränkningar av fri- och rättigheter, straff och civilrätt.
2. Om det krävs kan regeringen ge sig själv denna rätt. Sådana beslut gäller i högst tre månader och skall bekräftas av riksdagen inom 30 dagar.

I det andra fallet får regeringen samma makt som under krig, i en situation där riksdagens krigsdelegation är förhindrad att sammanträda. Regeringen kan då ge sig själv rätt att ändra vilka lagar den vill utom grundlagen, riksdagsordningen och vallagen (för att undvika att denna makt används för en regelrätt statskupp).

Detta är ett tydligt brott mot principen om maktdelning – vars syfte är att förhindra maktkoncentration, maktmissbruk och övergrepp.

Förslaget innebär en uppenbar risk för oacceptabla inskränkningar av människors fri- och rättigheter. Dessutom uppfyller förslaget inte de kvalitetskrav som bör ställas för att ligga till grund för lagstiftning. Därför avstyrker 5 juli-stiftelsen den parlamentariska kommitténs förslag i sitt remissyttrande.

Men är det inte bra att regeringen kan fatta snabba beslut i dessa oroliga tider? Ur vårt remissvar:

»Syftet med konstitutionella begränsningar av det slag som finns i regeringsformen är att hindra att beslut fattas i panik eller av kortsiktiga partipolitiska skäl. Framför allt i krislägen (eller påstådda krislägen) kan det finnas ett starkt tryck – från politiska motståndare, från media eller från allmänheten – att ”göra något”.

I länder som tillåter undantagslagar används dessa tämligen frekvent, och undantagstillstånd tenderar att bestå långt efter att faran är över. Detta gäller även i demokratier: I Frankrike bestod det undantagstillstånd som infördes 2015 i samband med terrordådet mot Charlie Hebdo i hela två år. Man införde även undantagstillstånd i samband med upploppen i förorter 2005. Amerikanska delstater har använt dem i samband med strömavbrott, orkaner och brottslighet. I Slovakien har undantagslagar använts i samband med att vårdpersonal sade upp sig från sina arbeten. Erfarenheten från andra länder är att om verktygen finns kommer regeringar att lockas att använda dem.«

När är det då tänkt att den svenska regeringen skulle kunna använda sig av den »delegerade normgivningen« a.k.a. undantagstillstånd?

Någon definition av vad som i sammanhanget kan anses vara en tillräckligt »allvarlig fredstida kris« ges inte. Det lämnas till regeringen själv att avgöra. Däremot har kommittén en del exempel. Åter till vårt remissvar:

»De exempel på potentiella kriser där undantagslagar skulle kunna användas som ges i utredningen är också mycket lång (s 107f). Där listas sådant som It-attackerna mot Coop i Norrbotten, finanskriser, flygkapningar, skogsbränder, värmeböljor och snöoväder.

De exempel som ges i utredningen visar också snarast att vi klarat oss alldeles utmärkt utan undantagslagar. Utredningen visar inte heller på vilket sätt det hade tjänat oss bättre om regeringen utan riksdagens stöd kunnat inskränka fri- och rättigheter i samband med skogsbranden i Västmanland eller när bygget av tunneln genom Hallandsås inte gick som planerat.

Uppräkningen kan dock tas som intäkt att utredningen förväntar sig att undantagsregeln är tänkt att användas tämligen ofta (uppräkningen omfattar i genomsnitt en händelse vartannat år).

Det kan också konstateras att flera av kriserna som räknas upp är att betrakta som närmast politiska till sin natur (Finanskrisen 1990, Tsunamikatastrofen 20041, Tunnelbygget genom Hallandsåsen och flyktingsituationen 2015).

Här måste man ställa sig frågan om det är utredningens mening att en regering som inte får stöd för att vidta åtgärder för att hantera en politisk fråga i stället skulle kunna tillgripa undantagsbestämmelsen om “fredstida kris” och genomföra politiken utan stöd i riksdagen. Utredningen utvecklar dock inte hur den resonerat i detta avseende.«

Även Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna säger stopp.

»Enligt konventionens artikel 15 ska ”ett allmänt nödläge som hotar nationens existens” föreligga för att reglerna i konventionen om mänskliga rättigheter ska kunna göras avsteg ifrån. Det är svårt att se att de exempel (it-attacker mot företag, skogsbränder, jordskred) som utredningen tar upp skulle hota ”nationens existens”.

Att inte strida mot internationella konventioner om mänskliga rättigheter är en mycket låg ribba, att ett förslag når över den innebär inte att det är välavvägt eller önskvärt, men måste ses som ett grundkrav.«

Man bör även ställa sig frågan om man vill ge sin värsta politiska motståndare rätten att proklamera undantagstillstånd och makt att stifta nya lagar som passar den egna agendan. Såväl Kant som Nietzsche och närmsta historiebok varnar för sådant.

Den frågan är extra aktuell med tanke på att Sverige haft minoritetsregeringar i 20 års tid.

Även den borgerliga tankesmedjan Timbro varnar för den parlamentariska kommitténs förslag. I rapporten »Har nöden ingen lag?« (PDF) av Adam Danieli framförs bland annat följande kritik:

• att tillämpningsområdet för regeringens maktbefogenheter saknar tydliga avgränsningar och minoritetsskydd,
• att reformen är omotiverat långtgående,
• att argumenten för en tydlig parlamentarisk förankring även i kristid inte beaktas, och
• att flera lagtekniska frågor har lämnats obesvarade.

Även här ställs frågan vad som kan anses vara en tillräckligt »allvarlig fredstida kris« för att en fullmaktslag skall träda i kraft.

»En avgörande fråga i alla diskussioner om konstitutionell beredskap är givetvis vilka situationer som ska räknas som kriser eller vilken allvarströskel som ska sättas för att ett nödläge ska vara för handen – det så kallade separabilitetsproblemet.

Kan en allvarlig våg av brottslighet vara en kris? Är klimathotet en kris? Ska terrordåd och naturkatastrofer särskilt pekas ut som krissituationer? Krävs det konsekvenser av viss omfattning? Måste krisen ha skett i det egna landet? Ska ett särskilt organ avgöra om en kris föreligger och därefter deklarera det?«

Här påpekas även att kommittén har en något naiv syn på politiskt beslutsfattande:

»En mer realistisk bild av politiker i pressade situationer innefattar begränsad kunskap, risken för överreaktioner och en möjlighet att varje oklarhet i befogenhet tolkas extensivt, särskilt på lång sikt. Utegångsförbud, begränsningar i yttrandefrihet och kriminaliseringar, som skulle kunna vara områden där en förstärkt delegation är aktuell, utgör kraftiga ingrepp och kan, mot bakgrund av flera internationella exempel, också komma att bli mer långsiktiga förändringar av den offentliga makten.«

Frågetecknen är fler:

»Kommittén tar inte heller tydlig ställning till en helt central fråga i debatten, nämligen om covid-19-pandemin hade varit att betrakta som en allvarlig fredstida kris, och i så fall i vilka skeden. Borde regeringen ha använt de föreslagna befogenheterna under våren 2020, och i så fall hur?

Läsaren lämnas också utan svar vad gäller andra viktiga historiska referenser i Sverige. Var Göteborgskravallerna eller finanskrisen 2008 allvarliga fredstida kriser? Utgör politiska kriser, såsom flyktingkrisen 2015 eller koranbränningarna 2023, allvarliga fredstida kriser? Kan allvarliga fredstida kriser uppstå genom helt lagligt handlande från personer i Sverige eller krävs lagbrott eller extern påverkan?«

Timbros rapport påpekar även att det i Sverige saknas skarpa möjligheter till rättslig prövning av beslut som fattas av en regering som agerar med fullmakt. Här noteras dessutom att minoritetsskyddet är svagt om ett återkallande av regeringens beslut måste ske med 3/4 majoritet.

Dessutom tar Danieli upp ett antal centrala tekniska frågor som lämnas obesvarade. Som den här:

»Inget hinder finns heller i förslaget för att regeringen, efter att ha givit sig själv ett särskilt bemyndigande som sedan inte uppnått tre fjärdedelars majoritet i riksdagen och därför upphävts av riksdagen, ger sig själv samma särskilda bemyndigande på nytt. Riksdagen har enligt förslaget ingen möjlighet att beröva regeringen möjlighet att agera självmant, och en misstroendeförklaring tar inte ifrån regeringen makten att fatta samma beslut i egenskap av övergångsregering. Det saknas skäl att inte förena ett avslag på bemyndigande i riksdagen med en begränsning av möjligheten att besluta om ett nytt, likadant bemyndigande.«

Demokratins paradox är att den kan avskaffa sig själv. Den parlamentariska kommitténs förslag om undantagstillstånd är ett exempel på detta.

Man är vårdslöst oprecis, tycks sakna insikt om behovet av maktdelning, gör ingen egentlig konsekvensanalys, bortser (medvetet) från risken för politiskt fulspel samt att man bryter mot grundläggande demokratisk självbevarelsedrift: Stifta inga lagar som du inte vill att din värste politiske motståndare skall kunna utnyttja mot dig.

Att riksdagen i ett allvarligt läge kan delegera rätten att fatta beslut till regeringen kan möjligen vara en sak, även om det medför betydande risker.

Att ta ett steg till och låta regeringen ge sig själv tillstånd att införa undantagstillstånd är att gå över gränsen.

Man kan för övrigt fråga sig varför de folkvalda är så angelägna att delegera sin makt till regeringen.

Här är par sista ord, ur vårt remissvar:

»Erfarenheterna från hur undantagslagar missbrukats i andra länder – liksom försöken i Sverige under coronapandemin att införa restriktioner i med hjälp av fullmaktslagar – talar snarast för att riksdagens makt bör stärkas. Det skulle exempelvis kunna göras genom att ställa krav på att lagstiftning som inskränker människors fri- och rättigheter alltid måste fattas med kvalificerad majoritet. Skulle det röra sig om verkligt allvarliga situationer, och om välmotiverade förslag, är det svårt att tänka sig att riksdagen inte kunnat stödja dem. Att de beslut som fattas är kloka och välförankrade är sannolikt aldrig så viktigt som i en allvarlig krissituation. Ogenomtänkta beslut med svagt stöd kan snabbt underminera förtroendet för de politiska institutionerna.«

Läs mer:
• 5 juli-stiftelsens remissvar »
• Stärkt konstitutionell beredskap (SOU 2023:75) »
• Rapport: Har nöden ingen lag? »
• SvD debatt: ”Säg nej till undantags­tillståndet” »

Fotnot: Den parlamentariska kommitténs förslag stöds av alla riksdagens partier utom MP.